积极进取 服务教育综合改革，把握重点 提升审计核心效能
时间：2014-05-30 12:00 作者：沈志超 点击：
2013
年，党的十八届三中全会在北京召开，全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了教育领域综合改革攻坚方向和重点举措，对全面贯彻党的教育方针、坚持立德树人基本导向、推进考试招生制度改革、加快职能转变和简政放权等作出一系列重大部署。《决定》还强调要加强行政监督和审计监督，并提出对领导干部实行自然资源资产离任审计。2013年底，国务院召开了全国审计工作会议。李克强总理对审计工作作出了重要指示，刘家义审计长作了重要讲话。随着改革的全面深化，教育改革的广度、深度和难度显著增强，教育经费管理和资源配置中的深层次问题将更加凸显，群众对教育的公平正义、教育质量的提高、教育经费的内涵式发展绩效提升等期盼更为强烈。教育系统内部审计站在教育领域综合改革的新起点上，既有难得机遇和强劲动力，也面临严峻挑战和改革难题。我们要深刻领会三中全会重大意义和战略部署，深刻领会全面深化改革的指导思想和目标任务，深刻领会教育领域综合改革的重大部署，牢固树立创新意识、服务意识和责任意识，始终围绕服务教育综合改革的大局，积极进取，履行职责，突出重点，提高效率，全面提升审计质量的同时，凸显内部审计为教育改革事业发展的增值作用。
一、认清形势，紧跟教育经费管理改革步伐
过去的五年，特别是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》颁布实施以来的三年，是我国教育事业发展最好，服务经济社会能力最强的一个历史时期。在2012年，国家财政性教育经费支出达到22236.23亿元，占GDP的比例为4.28%，这是我国教育发展史上的重要里程碑。为贯彻落实中央领导重要指示精神，教育部、财政部召开了会商会，就巩固4%成果、保持教育经费稳定增长、推动教育改革发展达成了基本共识，未来我国教育经费的投入不会低于4%的水平。在新增国家财政性教育经费的使用上，总的要求是紧紧围绕“立德树人”这个核心任务和提高质量、促进公平这两项重点工作，把钱用在刀刃上，主要用于解决关键领域和薄弱环节的问题。随着深化改革的任务越来越紧迫，对教育内部审计工作提出了新的更高的要求。对此，我们应从三个方面来分析和认识当前教育审计工作面临的新形势新任务。
（一）教育财政经费投入趋向稳定，经费筹措机制多元化
随着国家经济增长趋于平稳，教育财政投入快速增长的势头将难以持续，今后，财政教育经费将按照“保基本、守底线、抓关键、补短板、促公平、推改革”的原则，重点投向保障教育基本公共服务和促进教育公平的领域。
目前，在实现4%目标的大背景下，经费筹措机制逐步完善，筹措渠道逐步拓宽，教育领域经济活动比以往更加频繁和复杂， 管理风险随之增大。防控结合的教育经费管理对教育内部审计提出了更高的新要求。
（二）经费投入从支持高校规模扩张转向质量提升的内涵建设
近年来，随着高校规模的逐步稳定，教育部会同财政部着力改进高校经费投入方式，逐步从支持规模扩张向支持内涵式发展转变。引入以绩效为导向的资源配置方式，引导和支持高校注重内涵式发展，提高资金使用效益。进一步完善与公共财政相适应、以提高质量为导向、以强化资金使用效益为核心的绩效评价体系和绩效拨款机制。加强教育经费监管，进一步提高教育经费使用效益已成为必然趋势。
（三）教育财务管理体系更加完善
一是制度体系日益完善。近年来，教育部印发了关于国有资产管理、内部审计、科研经费、财务信息公开等一系列规范性文件。新的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》已分别于2013年1月1日和2014年1月1日正式实施。二是经费监管体系不断健全。成立了教育部经费监管事务中心，在财务司单独设立了审计处，密切配合审计署教育审计局开展专项审计和跟踪审计，建立健全领导干部经济责任审计制度，及时监控大额资金流动，内外结合，及时发现问题、及时整改。三是队伍建设逐步加强。特别是直属高校总会计师制度逐步推行，连续两年进行了公开选拔，向16所直属高校委派了总会计师。教育财务管理体系的不断完善，对教育内部审计同样提出了新的要求，需要我们不断适应和调整。
二、明确定位，准确把握教育审计工作重点
（一）立足服务、强化监督、防范风险
内部审计是教育系统监督体系的重要组成部分，主要职责就是促进教育资金能够依法依规使用。履行好这一职责，就是服务教育综合改革的大局、改善民生的大局、促进社会公正的大局。通过强化教育内部审计监督，推动各项教育综合改革政策和部署的落实，紧紧盯住、管好用好宝贵的教育资金，优化存量，用好增量，提高资源配置的有效性。
监督是手段，服务才是目的。教育内部审计必须以促进教育综合改革作为最终目标，围绕中心工作，始终贯彻“为规范财务会计工作服务、为提高教育资金使用效益服务、为教育改革和发展服务”的“三个服务”指导思想，树立和谐审计观，正确处理监督和服务的关系，在监督中服务，在服务中监督，充分发挥教育审计的内审职能，尽快实现教育内部审计的转型。
教育内部审计不仅要强化监督，要有“火眼金睛”保证预算执行和教育资金依法依规使用，还要注意防范风险，发挥其对教育经济的“体检诊断”功能；不但要定位在“警察”的岗位，还要定位于“体检医生”的岗位，及时发现和揭示教育发展中存在的风险隐患。教育内部审计监督的是教育资金，约束的是公共权力，维护的是人民的利益。要通过加强内部审计，念好对权力监督的“紧箍咒”，成为反腐利剑，建设廉洁校园。同时更要注重服务功能，发挥好确认与咨询职能，寓监督于服务之中，为教育改革和发展服务，为广大师生员工服务。
（二）审计监督全覆盖，突出重点、创新思路
合理配置审计资源，优化审计程序，实现审计监督全覆盖，凡是使用教育经费的单位和项目，都是审计监督的对象。认真开展预决算审计、经济责任审计、基建审计、专项审计、国有资产管理审计、对外投资审计、内部控制审计等常规审计工作。同时突出重点，以点带面，着重抓好以下六个方面的审计工作。
1
、做好预算执行与决算审计
十八届三中全会部署深化财税体制改革的重要内容之一就是改进预算管理制度，预算是教育系统财务核算工作的灵魂，教育内部审计要重点关注预算编制的科学性、合理性，重点监督预算收入的真实完整性和预算支出的合法合规性。针对新形势，要主动适应预算管理的变化：一是在逐步实施编制滚动预算的新形势下，审计介入节点、审计形式、审计重点、审计方法都要进行相应的调整，发挥审计事前监督服务的功能，增强审计的科学防范；；二是通过审计推动预算执行速度，促进本单位提高预算执行效率和效果；三是通过审计对决算所反映的各项资金使用效益进行确认和评价，充分发挥审计报告载体作用，将审计中形成的结论、意见、建议和信息等，成为决策依据，实现审计成果向决策成果的转化。
2
、加强科研经费审计
2012
年部直属高校科研经费收入400多亿，占部直属高校总收入的1/4，是第二大收入来源。随着教育系统科研经费的逐年增长，经费管理的任务愈加繁重。近年来，通过审计发现高校在科研经费管理上存在很多问题，少数高校甚至出现了科研人员因违法使用科研经费被查处的情况。2012年，教育部配套印发了关于加强科研经费、项目、行为管理的三个文件，并组织开展了自查自纠和专项检查。科技部、财政部近期正在起草一个关于完善科研经费管理的文件，进一步规范和解决当前科研经费管理中存在的制度问题，同时进一步保护和调动科研人员的积极性和创造性。各高校作为科研经费使用管理的责任主体，需充分发挥内部审计的监督与服务作用，既促进高校科研人员合规使用经费，防止廉政风险，又促进科研创新成果涌现，提高科研经费使用绩效；要进一步完善内部管理体制，健全制度，明确责任，落实分工，加强协调，形成审计工作合力；要进一步根据高校科研经费管理的新形势新任务新特点，研究如何建立有利于促进高校科研事业发展的审计监督与服务的长效机制。
3
、加强国有资产管理审计
目前，部直属高校资产规模高达6600亿元，是支撑高校事业发展的重要物质基础。但长期以来，重钱轻物、重有形资产轻无形资产；资产配置不合理、使用效益不高的问题比较突出。各教育内审机构要重点关注学校利用国有资产对外投资和出租出借、报废报损、转让划转、对外捐赠等经济活动的合法性、合规性和效益性，要改进学校固定资产政府采购活动的审计监督，要加强新校区或基本建设中的土地处置、工程项目等重点经济活动的全过程监督审计，要关注学校无形资产股权投资、有偿转让等经济活动的合规性，督促单位健全资产管理与绩效考核制度，明确各环节的审批程序，确保不出现管理漏洞，防止国有资产流失。同时督促资产管理部门要盘活存量资产，对长期闲置、利用率低的资产，要在系统内部调剂使用，要打破单位界限，建立资产共享共用机制，提高资产使用效益。敦促各部门、各单位运用现代化信息管理模式强化固定资产的管理，提升管理效能。
4
、加大绩效审计力度
作为教育资金的守护者，教育内部审计不仅要促进用好增量资金，避免形成损失浪费；也要促进盘活存量资金，避免大量资金“趴在”窝里“睡觉”，留在账上好看。在开展绩效审计过程中，要坚持绩效审计原则：要义是，任何事业发展不能以牺牲法律法规为代价；特点是，与同类型可比较单位的投入产出相比较；核心是，围绕申请经费时设定目标进行考核；基础是，会计信息的真实性、预算管理的精细化。绩效审计中，要把教育资金投入与项目进展、教育事业发展以及政策目标实现统筹考虑，把问效、问绩、问责贯穿始终，持续关注教育资金的存量和增量，推动教育资金合理配置、高效使用，促进教育事业可持续发展。
5
、深入开展经济责任审计
按照党的十八大、十八届三中全会精神和两办关于经济责任审计的规定，深入推进领导干部经济责任审计，力争在审计的深度和质量上有所突破。统筹安排好审计工作计划，积极开展任中审计，任中和离任经济责任审计相结合，并不断加大任中审计比重，是经济责任发展的必然趋势。任中审计能更合理的调整和配置审计资源，能提供更及时的审计信息和审计结果，清除经济责任审计的“死角”。各教育内部审计机构要根据实际情况，努力推进任中经济责任审计，将任中经济责任审计纳入常规审计工作当中。正确评价各部门、各单位事业发展情况；国家法律法规执行情况；“三重一大”决策情况；财务财政收支情况；内控制度执行情况；干部个人廉洁自律情况。
6
、逐步开展内部控制审计
2014
年1月1日
实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）旨在进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。教育系统内部审计作为重要的经济活动风险防范和控制机构，要积极参与内控建设，将国家法律、法规宏观层面的大政方针与本部门、本单位微观层面的经济活动相衔接，制定因地制宜、因人制宜、因事制宜行之有效的内部控制制度。合理保证本单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高教育服务的效率和效果。各教育内部审计机构要根据《规范》的指导和要求，遵循全面性、重要性、制衡性和适应性原则，逐步开展内部控制审计。
三、提升效能，建立健全制度、机制，加强队伍建设
管钱、管权、管事，从根本上还是要靠制度。加强顶层设计和政策引导，既给权力套上“制度的笼子”，又使权力发挥应有作用，促进教育事业科学发展。教育系统内部审计经过长期的探索和实践，“怎么审”的问题基本解决了，但在审计结果“怎么用”和审计所发现的问题“怎么改”这两方面始终差强人意。经济责任审计“先离后审，先任后审”情况还是普遍存在，审计结果公开范围小、内容少；“重审计轻整改”，审计发现的问题整改不到位等依然是影响审计核心效能提升的关键。
（一）加大审计结果公开力度，审计结果利用制度化
随着审计结果越来越受到社会各界关注，结果公开的客观要求已经形成，但教育审计特别是高校内部审计在审计结果公开上面，还有很大的提升空间。目前，审计结果公开的范围很小，公开的内容与形式非常有限。造成审计结果公开不到位的原因有很多，但是，审计结果公开制度是国家法律法规明文规定的，审计结果公开不仅可以督促相关部门整改，而且会使不依法依规办事的部门感到压力。加大审计结果公开力度，扩大公开范围，深化公开内容，是下一阶段教育内部审计的发展的必然要求。
教育部一直坚决执行经济责任审计情况通报制度，特别是从2012年开始，扩大了通报范围，丰富了通报内容，每期经济责任审计通报均向部内和各直属高校、事业单位范围内的164个单位和领导送达，公开范围的广度和内容深度都是前所未有的。下一步，各单位应该根据自身的实际情况，分步骤、有计划的开展审计结果公开工作，充分发挥经济责任审计联席会议的作用，制定结果公开推进时间表，加大审计结果公开力度。
审计结果运用是加强干部管理监督、推进党风廉政建设、促进领导干部依法行政，推动本单位事业科学发展、完善组织治理、加强内部控制建设的重要手段。审计结果运用涉及纪检监察机关、组织部门、人事部门、审计机关、国有资产监督管理部门等，各单位要积极制定审计结果运用的相关制度，明确各部门的工作职责和分工，形成合力，精准发力。通过推进审计结果运用的制度化，进一步提升审计地位，形成“审计实施-结果运用-落实整改-内控提升”的良性循环。
（二）高度重视审计问题整改，形成责任追究制
审计问题的整改是实现审计服务与监督价值的重要环节。有审计，没整改，等于没审计。问题资金追缴难、责任主体问责难、避免屡审屡犯难、审计成果运用难等审计整改难现象普遍存在。教育部对审计问题整改工作一直高度重视，2013年开始对上年度审计过的高校进行有重点和针对性的审计问题整改检查，通过召开整改情况报告会、现场查阅资料、召开座谈会等形式，落实整改检查工作，形成专项报告并报部领导审阅。各单位要高度重视审计问题整改工作，通过审计发现问题不是目的，通过对问题的整改，提高经济活动的规范性和效益性，提高内部管理质量和控制水平才是审计的最终目的。
审计发现问题整改的落实，关键是责任追究体系的建立。有严格的责任追究，才有可靠的责任落实。责任追究是一项十分复杂的系统工程，这里面包括问责的主体、对象、范围、程序、方式等内容。从国家的层面来看，经济责任审计责任追究缺乏具体可操作性的制度指导，且没专门针对教育系统的文件规定和操作依据，这既影响教育系统经济责任审计问题的整改落实，又使审计责任难以追究，更使教育系统内部审计成果的运用效果打折扣。教育部已经意识到了制度层面缺失的问题，包括前面提到的审计结果公开和运用，都亟需制度的规范和指导。教育部组织了专家组研究起草《教育系统经济责任审计审计结果公开和运用制度》和《教育系统经济责任审计问题整改及责任追究制度》，正在反复推敲和提炼。各单位也要根据自身的实际情况，尽早着手进行调研，争取早日将审计结果公开、利用和审计问题整改及责任追究制度化，走好教育审计规范化道路，做到有法可依、有法必依。
（三）转变工作思路，适应新形势的要求
针对当前教育经费速增长内审工作任务重，人手少的局面，内部审计工作要与时俱进，转变理念，适应新形势的发展。根据教育部中长期规划纲要的定位点，对缺失的管理资源现状，采用政府购买服务解决，从“做审计”向“管审计”方向转变，努力提高审计的工作效率和质量。通过政府购买服务，依托优质社会中介机构，采用内部审计与社会相结合形式开展各类审计业务。实现社会审计以“做”为主，偏重对审计工作量的操作，内部审计部门以“管”为主，偏重对审计工作质的把控的工作模式，最大限度发挥专职内部审计人员的效用。各部门、各单位要根据《教育系统内部审计工作规定》的精神，保证内部审计履行职责所必需的经费和工作条件。
（四）加强领导，进一步提高审计队伍思想政治、业务综合素质
充分重视内部审计工作，根据《审计法》和《教育系统内部审计工作规定》的相关要求，内部审计机构应在单位主要负责人的直接领导下，独立开展内部审计工作，认真履行审计监督职责。教育内部审计是一项政策性、专业性很强的工作，对审计人员的综合素质要求很高。今后一段时期的审计任务十分繁重，审计力量不足的矛盾将更加突显。各单位要采取切实措施，进一步加强内部审计队伍建设。尤其是要紧紧抓住思想政治工作核心，不断加强教育审计人员的能力建设。首先，机构、人员到位。设置独立的内部审计机构，配齐合格的内部审计人员，增加审计人员力量。其次，培训到位。要加强培训，分层次、分类别、分阶段地培训审计专业知识、财会法规和计算机技能。加强廉政教育和职业道德教育，警钟长鸣，提高风险防范意识和能力。第三，管理到位。采取行之有效的措施，加强对教育内部审计人员的管理。建立完善的内审人员职务晋升、职称评聘机制。要多听一线审计人员的意见建议，帮助他们解决工作问题和生活问题。要探索建立制度化轮岗和交流制度，引导广大审计人员兢兢业业履行职责，全心全意服务事业发展。第四，全面开展内部审计督查工作，通过审计督查，揭示管理工作过程中存在的体制障碍、制度缺陷和管理漏洞，发挥集体的智慧，寻找有效的对策。以督查为载体，促进教育审计整体水平均衡发展，消除短板现象，最大限度地缩小区域和校际之间内部审计发展差距；促进各单位信息的交流，让先进理念，成功经验在系统内最大限度地得到共享。从而促进审计的内涵建设，促进教育审计总体协调发展。
教育系统内部审计工作任重道远。要充分发挥各单位内部审计的力量，转变观念，由“推着走”变成“我要走”，大胆创新，准确定位，围绕“三个服务”，在全面履行审计职责的同时，有重点、有特色、有目标的开展教育审计工作，提升审计综合效能，翻开教育内部审计工作大发展的新篇章，使其真正成为教育 “免疫系统”中的第一道防线，发挥“自我体检”功能，以审计“倒逼”内部各项制度的建立和完善，当好财经“卫士”，努力为促进教育综合改革做出新的贡献。全国教育审计工作者要以党的十八届三中全会精神为指引，深入学习贯彻全国审计工作会议精神，勤奋努力、积极进取，以优异的工作业绩迎接中国教育审计制度创建三十周年。
（本文作者系教育部财务司审计处处长）